Pour une politique européenne rationnelle de l’énergie dans le secteur du bâtiment, 1984

Le 9 novembre 1984, François-Xavier Ortoli et Étienne Davignon, tous les deux commissaires européens de la Commission Thorn (1981-1985), remettent une note aux « Membres de la Commission européenne », dont l’objet est l’ « utilisation  rationnelle de l’énergie dans le secteur du bâtiment ». Cette note, disponible en libre accès sur le site des archives historiques de la Commission, dans la section « COM » vise à exposer le travail des commissaires sur les réductions de la consommation d’énergie envisageables dans la Communauté européenne.

                  La Commission européenne est composée de commissaires qui peuvent se réunir régulièrement au sein des comités consultatifs, ou ponctuellement pour rédiger des notes et des avis sur des points précis sur lesquels ils pensent nécessaire de légiférer. Cette note fait partie d’un travail plus global d’analyse des « programmes d’économies d’énergie des États Membres ». Les auteurs du rapport s’attardent sur le secteur du bâtiment car « il s’avère maintenant nécessaire de définir des programmes sectoriels cohérents et concrets ». 

                  Les deux auteurs sont des commissaires expérimentés. François-Xavier Ortoli (1925-2007, France) est admis à l’ENA en 1947, puis rentre à l’inspection des finances. Après avoir occupé plusieurs postes ministériels et à la Commission européenne, il entre en politique en 1968 en se faisant élire député. De 1973 à 1978, il est président de la Commission européenne sous la bannière de l’UDR , puis, vice-président de la Commission européenne, chargé des Affaires économiques de 1981 à 1984. Étienne Davignon (1932-, Belgique) lui aussi, est rompu au fonctionnement des institutions européennes. Il est diplômé de droit et d’économie à l’Université de Louvain. Entre 1973 et 1977, il est président du Comité exécutif de l’Agence internationale à l’énergie, nouvellement créée, avant de devenir commissaire européen chargé du marché intérieur et des affaires industrielles. Enfin, de 1981 à 1985, il est vice-président à l’industrie et à l’énergie de la Commission présidée par le Luxembourgeois Gaston Thorn.

                  Tous les deux sont donc sans conteste, des spécialistes des questions énergiques et des économistes de renom. De plus, ils ont occupé des fonctions exécutives et ont dû gérer les conséquences des deux « chocs pétroliers » de 1973 et de 1979. La question des économies d’énergie dans le bâtiment se pose dans ce contexte de tensions autour de l’approvisionnement énergétique de l’Europe. Le continent est totalement dépendant de ses importations et la hausse du prix du baril de pétrole complique la situation budgétaire de nombreux pays. Dépendants de ressources sur lesquelles ils n’ont pas la main, les États européens se doivent de réduire leur dépendance vis-à-vis de ces matières premières. C’est pour ces raisons économiques que les auteurs de ce rapport tentent d’apporter une solution à la surconsommation énergétique dans le secteur du bâtiment.

                  Un constat et des propositions

Dans ce document, les commissaires commencent par un état des lieux du secteur du bâtiment qui, en 1984, représente 38% de l’énergie consommée dans la Communauté. Dans l’absolu, cette consommation représente l’équivalent de 248,5 millions de TEP (tonne équivalent-pétrole). Selon eux, ce secteur représente également 50% du potentiel total d’économies d’énergie. Pour atteindre cet objectif, les deux commissaires proposent dans le point 5 des « lignes directrices d’actions ». Ce point évoque aussi la « systématisation » et le « rationalisation des efforts ». C’est avant tout dans ce but que cette note est écrite : une meilleure efficacité énergétique doit avant tout servir à une meilleure efficacité économique.

 

                  Le point 9 de ces lignes d’action illustre le même propos. La Commission propose « l’élaboration d’un Code européen des économies d’énergie dans le bâtiment ». Cette proposition s’intègre toujours dans cette même logique de réglementation généralisée de tous les secteurs de l’activité économique. L’habillage urbain, par sa capacité à utiliser au mieux l’énergie des bâtiments, est un secteur qu’il faut alors réglementer.

                  Pour autant, ce texte n’a pas de valeur législative. Il n’est qu’un document de conseils et d’indications à destination des autres commissaires qui doivent prendre les décisions. Le point 12 confirme que « la voie réglementaire est un des moyens appropriés pour améliorer les performances énergétiques des bâtiments neufs ». C’est donc la normalisation accrue du secteur du bâtiment qui permet d’économiser l’énergie dans ce secteur. 

                  MM. Ortoli et Davignon considèrent que « la consommation peut être réduite d’au moins 30% » et ce « pour un surcoût très faible » qu’ils estiment entre 3 et 5% du coût de construction du bâtiment. Les deux commissaires avancent donc des raisons économiques (plutôt que de qualité de vie ou de préservation de l’environnement) dont les explications sont simples. Ce surplus de dépense dans la construction entraîne automatiquement un surplus d’impôt par le biais de la TVA. Ces rentrées fiscales supplémentaires couplées aux économies réalisées par la baisse des dépenses permettent mécaniquement des économies budgétaires. Les préconisations de François-Xavier Ortoli et Etienne Davignon sont avant tout économiques : le bâtiment et l’aménagement urbain sont un domaine où, comme partout ailleurs, la question de la rentabilité et de l’efficacité économique est au centre des préoccupations. 

                  Des conseils suivis mais dont l’efficacité pose question

N’étant pas un texte législatif, le débat sur la politique à adopter pour rationaliser l’énergie dans la Communauté européenne n’est pas clos. Cette note aboutit le 6 avril 1987 à une « proposition de directive du Conseil relative au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres concernant les produits de construction » publiée au Journal Officiel. Cette directive est adressée aux États membres, et les invite à l’appliquer avant le 1erjanvier 1989, avec une souplesse définie par cette même directive. L’ajout principal est celui de l’exigence de l’utilisation de produits et techniques caractérisés par leurs économies d’énergie. Cette directive se fait appliquer par l’édification de nouvelles normes. Les produits conformes doivent, par exemple, être « immédiatement identifiables par une marque CE ».

Dans les années 2000, les prix des matières premières repartent à la baisse et la pression économique est moins forte sur les pays de l’Union européenne. Une nouvelle préoccupation naît de ce relâchement de la pression économique, l’écologie. Concrètement, ce sujet se traduit au niveau européen par un Livre vert sur l’énergie en 2006. D’après ce document, qui refait le point sur la consommation énergétique du secteur du bâtiment vingt ans après la publication au Journal officiel des préconisations des commissaires Ortoli et Davignon, en 2006, le bâtiment représente 40% de l’énergie consommée dans l’UE. Dans l’absolu, c’est une augmentation, puisque cette part était de 38% en 1984. Cependant il faut relativiser ce chiffre. La Communauté économique européenne (devenue Union européenne depuis 1992) s’est élargie et de nouveaux États sans doute moins vertueux ont été intégrés dans les statistiques. De plus, selon Eurostat, entre 1990 et 2017, le secteur résidentiel a vu sa consommation d’énergie baisser de 9,52%. On peut donc en conclure que, même s’il ne représente pas l’intégralité du secteur du bâtiment, le secteur résidentiel a vu sa consommation d’énergie baisser relativement moins que celle des autres secteurs, comme le transport ou l’industrie par exemple.

Ce Livre vertprécise également que 20% de cette énergie pourrait être économisés d’ici à 2010 en changeant les standards de construction. Les propositions pour réduire la consommation énergétique du secteur du bâtiment, sans entrer dans le détail ici, sont donc tout à fait similaires à celles formulées en 1984.

L’habillage urbain semble donc être une notion qui est débattue au niveau européen. Dans les années 1980, les économistes de la Commission européenne traitent ce sujet à l’instar de tous les autres sujets qui sont sous leur juridiction, c’est-à-dire par le biais économique. Ces considérations peuvent être entendues dans le cadre des difficultés d’approvisionnement liées au renchérissement des matières premières dans ces mêmes années. On peut toutefois rétorquer que la réglementation accrue dans le secteur de l’habillage urbain n’a pas été d’une efficacité sans conteste. Pourtant, c’est bien les mêmes préconisations qui sont formulées une vingtaine d’années après, et toujours avec cette même ambition de réduire la consommation énergétique du bâtiment.

Bibliographie indicative : 

  • CLAPIE, Michel, Manuel d’institutions européennes, Champs, Paris, 2003.
  • DUMOULIN, Michel (dir.), La Commission européenne, 1973-1986 : histoire et mémoire d’une institution, Luxembourg, Office des publications officielles des Communautés européennes, 2014.
  • LAIDI, Zaki, La Norme sans la force : l’énigme de la puissance européenne, Paris, Presse de Science Po, 2013.

L’auteur :

Gabriel Gérardin est en Master 2 « Développement, innovation et environnement » à l’Université Bordeaux-Montaigne. Son mémoire de master porte sur « Le rôle des économistes dans le développement de la Commission européenne depuis 1957 ».


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